2012. V Батаевские чтения


Проблема разделения властей во взглядах Н.А. Захарова в контексте программы Столыпинских реформ

Бабенко В.Н.

16 ноя 2012

В статье 1 Конституции РФ указывается, что «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»1. Общеизвестно, что построить подлинное правовое государство без реализации в полном объеме принципа разделения властей невозможно. Он представлен в статье 10 Конституции РФ следующим образом: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»2. Тем не менее понять особенности функционирования этих ветвей власти в современной России без обращения к историческому опыту государственно-правового развития страны достаточно затруднительно. Выступая 6 марта 1907 г. на заседании Государственной думы второго созыва, П.А. Столыпин указывал: «Преобразованное по воле Монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое, так как, пока писанный закон не определит обязанностей и не оградит прав отдельных русских подданных, права эти и обязанности будут находиться в зависимости от толкования и воли отдельных лиц, то есть не будут прочно установлены»3.

Проблемам разделения властей уделяли большое внимание многие русские юристы. Особое место среди них занимает Николай Алексеевич Захаров4, взгляды которого формировались в период проведения столыпинских реформ. Он подверг критике общепризнанную теорию разделения властей, предложенную Ш. Монтескье, и сформировал свою оригинальную концепцию, отдельные положения которой перекликались с некоторыми предложениями П.А. Столыпина, неоднократно высказывавшимися на заседаниях Государственного совета и Государственной думы.

Основные положения этой концепции Н.А. Захаров изложил в книге «Система русской государственной власти», опубликованной в 1912 г. в Новочеркасске. Он выделил четыре ветви власти: 1) власть судебную; 2) власть законодательную; 3) власть управления; 4) власть самодержавную. Признавая, что реформы 1905 – 1906 гг. существенно не изменили основ государственной власти, Н.А. Захаров подчеркивал, что они лишь «установили иной порядок ее волеизъявления, многое дополнили, создали известное единство действия правящих учреждений и предуказали пути, которыми должно развиваться разорванное единство народной мысли с царским решением»5. Кроме того, он отмечал, что несмотря на «сохранение известных основ национального строя в нашей конституции, нельзя, однако, отрицать вместе с тем и известного сходства ее в некоторых отношениях с общим типом западных конституций»6.

Говоря о введении статьи 22 в Основные законы Российской империи, касавшейся судебных полномочий монарха, он указывал, что положение российского императора, «подобное положению западноевропейских монархов, освобождает его от участия во всех сложностях судопроизводства и представляет ему существенные прерогативы Верховной власти: право верховного надзора за судебной деятельностью и право помилования»7.

Рассматривая роль императора в системе российского правосудия, Н.А. Захаров отмечал, что он «как единый глава судебной власти, воплощает в себе понятие Верховной юстиции, которая пробуждается к жизни в непосредственных выражениях в исключительных случаях, не в форме юрисдикции, но в форме общего высшего руководительства; общее же право судоговорения вверяется им специальным органам»8.

Положение законодательной власти после реформ 1905-1906 гг. определялось, писал Н.А. Захаров, статьями 7 и 86 Основных законов Российской империи. Так, в соответствии со статьей 7 монарх осуществлял законодательную власть совместно с Государственным советом и Государственной думой. В статье 86 установлено, что новые законодательные акты не могут вступить в юридическую силу без их одобрения Государственным советом и Государственной думой, а также без утверждения императором. Согласно Основным законам указы монарха «не могут в формальном смысле именоваться законами, хотя бы они и заключали в себе веления общего характера и, с материальной точки зрения, могли быть признаны законами: доказательством этого служит практика статьи 87 Основных законов»9, - подчеркивал Н.А. Захаров.

В то же время он указывал на монистический характер государственного строя России, в условиях которого вся полнота государственной власти принадлежит императору «под общим главенством которого и действуют, не сливаясь, отдельные, независимые друг от друга власти»10. Правда, здесь возникает вопрос о степени их независимости, на который Н.А. Захаров так и не дал ответ. Характеризуя особенности народного представительства, он отмечал, что его полномочия «основываются не на собственном своем праве, не на принципе суверенитета собственного или своих избирателей, а на дарованных Государем Императором в Основных законах условиях осуществления палатами участия в законодательной деятельности»11. Поэтому он приходит к закономерному выводу о том, что главой и носителем законодательной власти в России является император, а указанное в статье 7 Основных законов единение властных полномочий монарха и двух палат парламента характеризует «во-первых, моральную сторону власти, а во-вторых – тот органический порядок, которым закон вырабатывается»12.

Образованный по аналогии с западными конституциями новый законодательный порядок являлся по существу, как отмечал Н.А. Захаров, «лишь прогрессивным развитием и усовершенствованием издания законодательных велений, установлением доминирующего господства закона, исключая из Основных законов господство политических принципов, присущих большинству конституций»13. В связи с этим возникла проблема разграничения полномочий и ответственности между отдельными ветвями власти.

13 июня 1908 г. на заседании Государственного совета П.А. Столыпин обратил внимание именно на вопрос о разграничении ответственности между представительной и исполнительной ветвями власти. Он, в частности, сказал: «Вникните, господа, в создаваемое таким образом положение: в парламентарных странах правительство ответственно перед парламентом, у нас в России, по Основным законам, правительство ответственно перед Монархом». В то же время если Государственная дума и Государственный совет будут вмешиваться «в исполнительные действия правительства, то создастся положение полной безответственности», а правительство в такой ситуации «не может уже нести ответственности и перед Монархом, так как не будет иметь, - подчеркивал П.А. Столыпин, - материальной возможности приводить в исполнение необходимые мероприятия, несмотря на признание их необходимости всеми подлежащими инстанциями»14.

Реагируя на действия Государственной думы, направленные против увеличения некоторых статей бюджета, обеспечивавших реализацию проводимых реформ, П.А. Столыпин резко заявил, что «Государственной думе, волею Монарха, не дано право выражать правительству неодобрение, порицание и недоверие»15.

Н.А. Захаров не оставил без внимания и проблему правового статуса исполнительную власти, которую он разделил на два уровня: а) Верховное управление; б) Управление подчиненное. После введения в действие Основных законов «понятие Верховного управления не исчезло, - отмечал он, - а, наоборот, вылилось в определенную форму», как это подчеркивалось в указе 23 февраля 1906 г. По данному указу все органы Управления подчиненного должны быть ответственны перед Правительствующим Сенатом, а совещательные органы Верховного управления остались прежними с учетом некоторых изменений, связанных с упразднением Комитета министров и расширения функций Совета министров16.

Характеризуя полномочия, предоставленные Верховному управлению Основными законами, Н.А. Захаров считает, что в них проявилось «в большей или меньшей степени, непосредственное участие монарха в делах управления», что стало «естественным следствием прежней нашей смешанной законодательно-административной системы управления». Управление подчиненное он назвал второстепенной властью и предложил именовать ее исполнительной. В то же время он высказался против наименования всей Власти управления, выделенной в Основных законах, исполнительной, как это провозглашалось в европейских конституциях17.

Рассматривая особенности российской государственной власти, нашедшие закрепление в Основных законах, Н.А. Захаров выделил два вопроса: 1) о свойстве Верховной власти в России; 2) о сфере ее самостоятельных прав и прерогатив. Последние, по его мнению, «одинаково присущи в большем или меньшем объеме главам всех государств». Тем не менее, они «в полной мере и неограниченно принадлежат русскому Государю, осуществляются им самостоятельно и не относятся нашими Основными законами к области Верховного управления»18.

Обращаясь к теории разделения властей Ш. Монтескье, Н.А. Захаров указывает, что она «оставляет в стороне известную степень самостоятельной деятельности главы государства, которая является на Западе или остатком прежних прав абсолютного короля, или известной самостоятельной деятельностью, приписываемой ей конституцией и осуществляемой, по ее усмотрению, независимо от общего действия власти исполнительной»19. Указывая на то, что права российского императора, определенные в Основных законах, ничем не ограничены, Н.А. Захаров отмечает, что «такое положение позволяет себе более рельефно образоваться проявлению Верховной власти в той сфере, которая соответствует понятию власти нейтральной, хотя, собственно говоря, проявление ее вливается в общее понятие власти самодержавной, которая, несомненно, занимает положение особой, над остальными властями поднимающейся власти»20.

Рассматривая полномочия, предоставленные монарху в Основных законах, Н.А. Захаров считает, что исключительное свойство самодержавной власти состоит «не только в том смысле, что это есть власть последнего решения в областях законодательства и управления..., но и в том, что есть власть, к которой прибегают в последние крайние моменты». В связи с этим он с одобрением цитирует высказывание П.А. Столыпина о предназначении Верховной власти, которая «призвана в минуты потрясений и опасности для государства к спасению России и обращению ее на путь порядка и исторической правды»21.

Власть самодержавная может применяться, как полагает Н.А. Захаров, «в затруднительные, исключительные моменты истории, когда нормы права бессильны пред потоком жизненных явлений, и нужно считаться с тем, что в государстве есть такая простая, несложная, единовольная власть, которая может одним твердым своим решением поднять государство в тяжелые моменты, сплотить его элементом государственного единства»22. В качестве примера такого действия самодержавной власти Н.А. Захаров приводит Манифест о роспуске Государственной думы второго созыва и издании нового избирательного закона от 3 июня 1907 г. Хотя данный акт и был, по его мнению, неправомерным, власть «действовала тогда, когда нормы закона оказались бессильны и попадали в circulus vitiosus»23. На это обращает внимание и М.Б. Смолин, подчеркивая, что «такое чрезвычайное включение «царской прерогативы» отнюдь не заменяет собою течение государственных дел в порядке обычного законодательства, но лишь сохраняет особый путь для Верховной власти в чрезвычайных исторических обстоятельствах для государства»24.

Полностью отказавшись в своей книге от критики существовавшего в то время государственного строя в России, Н.А. Захаров подчеркивал, что он решил «взять на себя трудную задачу нарисовать картину нашей государственной власти и, какова бы она ни была, мы должны ее знать и изучить такую, какая она есть, созданную нашим прошлым, нашей историей»25.

Следует отметить, что многие положения концепции разделения властей Н.А. Захарова сохраняют актуальность и в настоящее время. Так, например, исключительные полномочия российского монарха, которые он выделил в отдельную ветвь государственной власти (Власть самодержавную) нашли воплощение в достаточно широкой компетенции президента – главы современного Российского государства. Известно, что сепаратистские движения, развернувшиеся в некоторых субъектах Российской Федерации в 90-е годы ХХ в., могли бы привести к распаду страны, как это произошло с Советским Союзом. Поэтому для сохранения государственного единства в рамках федеративного многонационального государства, предоставленные президенту и закрепленные в Конституции РФ обширные полномочия, представлялись в конце XX – начале XXI в. юридически обоснованными и вполне оправданными.

Тем не менее, недостаточно продуманная социальная, национальная и миграционная политика Российского государства, а также отсутствие реального разделения властей привели в последние годы к активизации оппозиционных политических сил и расширению протестного движения. В опубликованном недавно аналитическом докладе Института права и публичной политики указывается, что «ряд предусмотренных Конституцией базовых принципов – разделения властей, равенства всех перед законом, светскости, политического плюрализма – фактически не соблюдается»26. Такое положение вызывает неприятие со стороны части российского общества. Очевидно, прав И. Шаблинский, отмечая, что «в главном политическом конфликте современной России стали все явственней проступать сходства с основным политическим конфликтом эпохи первых Государственных Дум»27.

В настоящее время необходимо учитывать, что в истории Российского государства именно в начале столетий часто происходили глубокие социально-экономические и политические кризисы, приводившие либо к радикальному реформированию системы органов государственной власти и управления, либо к революциям. Думается, что нынешнему руководству страны следует непременно учитывать исторический опыт и добиваться прекращения дальнейшего сращивания ветвей власти и расширения влияния номенклатурной бюрократии, играющей в этом процессе определяющую роль.


Примечания

1 Конституция Российской Федерации. СПб., 2012. С. 5.

2 Там же. С. 7–8.

3 П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы: в 2 т. М., 2011. Т. 1. С. 33.

4 Н.А. Захаров (1883 – после 1928 г.) получил юридическое образование в Императорском Новороссийском университете, затем, по некоторым сведениям, работал преподавателем международного права в Практической Восточной академии в Санкт-Петербурге.

5 Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002. С. 139.

6 Там же. С. 167.

7 Там же. С. 171.

8 Там же. С. 175.

9 Там же. С. 207.

10 Там же. С. 235.

11 Там же.

12 Там же. С. 235–236.

13 Там же. С. 236.

14 П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы: в 2 т. М., 2011. Т. 1. С. 60.

15 Там же. С. 42.

16 Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002. С. 242.

17 Там же. С. 291.

18 Там же. С. 303.

19 Там же. С. 305.

20 Там же. С. 309.

21 Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002. С. 326.

22 Там же. С. 327.

23 Там же.

24 Смолин М.Б. Публицистика государственной самобытности // Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002. С. 15.

25 Захаров Н.А. Система русской государственной власти. М., 2002. С. 336.

26 См.: Шаблинский И. Россия на конституционной развилке: Отсутствие подлинного разделения властей ослабляет государство и компрометирует его руководство // Независимая газета. М., 2012. № 211, 11 октября. С. 3.

27 Там же.